我国现行个人所得税制度是1994年在合并原有三个对个人征收的税种后建立起来的，对组织财政收入、调节收入分配和熨平经济周期性波动发挥了一定作用。但由于我国个人所得税仍实行分类征收办法，其作用并未充分发挥出来，尤其是随着居民收入分配差距不断扩大，社会各界对运用税收手段来调节收入分配的呼声日益高涨。应该说，个人所得税的改革并不是解决单一税种的问题，而必须将其放在经济社会发展整体形势和完善税制结构的背景下进行分析，才能明确改革的方向和制度设计。

　　个人所得税制应担当“三个重任”

　　从改革目标来看，个人所得税除组织财政收入之外，还应能担当起三个重任。

　　首先，发挥调节收入分配作用，缩小收入差距。个人所得税是政府进行收入再分配最重要的工具之一。改革开放以来，随着我国经济的飞速发展，居民收入差距也在不断扩大，而收入差距的扩大包含多方面因素。但是不可否认，现行税制结构不合理，间接税比重过高，而直接税特别是个人所得税存在的问题导致税收调节收入功能弱化是其中一个重要因素。一方面，间接税属于中性税收，具有累退性。由于低收入阶层当期收入用于基本生活消费的比重大于高收入阶层，低收入阶层负担的税收占其收入的比重也要高于高收入阶层，因此在实质上会扩大收入差距。另一方面，现行个人所得税覆盖面较窄，收入占全部税收收入的比重偏低，限制了其发挥调节收入分配作用的空间。个人所得税在要素设置上边存在缺陷，分类征收税制下税率不均、单一费用减除标准不合理等问题，既不符合量能课税的公平原则，也给高收入群体提供了避税空间，削弱了税收功能。

　　其次，发挥自动稳定器作用，熨平经济波动。与其他税种相比，个人所得税具有明显的自动稳定器功能，能够发挥逆周期调节功能。在经济繁荣期，纳税人收入上升，适用的边际税率自动升档，从而为经济降温；在经济衰退期，纳税人收入下降，适用税率自动降档，从而减缓经济下行压力。与之相反，我国现行以间接税为主的税制结构下，当经济繁荣时，物价水平上涨，带动税收增加，这又会进一步刺激物价上涨；而当经济衰退时，物价水平下跌，税收下降更快，使得物价水平进一步下跌，进而加剧经济衰退程度。所以，我国目前面临的经济困境与间接税为主的税制结构有一定关系。

　　最后，培育公民税收权利意识，建立现代财政制度基石。与货物劳务税相比，个人所得税与个人收入直接挂钩，个人对税负的感知更为明显，对国家治理的参与感也更为强烈，有利于推动国家财政向现代财政制度的转型。美国进步时代的启示之一就是引入了所得税特别是个人所得税，以一个直接、透明、征管有效、累进的税制取代了原来间接、隐蔽、累退的税制。税制的转型带动了政府财政治理目标的转变，政府不再是机械地追求更多财政收入，而是更聚焦于社会关注的问题，包括经济公平、公民权利、行政效率、公共权力等，最终为现代财政制度奠定了坚实的基础。

　　建立更加公平的个人所得税制度

　　个人所得税法修正案草案于今年6月19日提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。从公开报道的内容来看，草案主要内容是：将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得实行综合征税；基本费用扣除标准由每月3500元提高至每月5000元；增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除；优化调整税率结构，扩大较低档税率级距。结合上述目标可以看出，这次个人所得税改革不再是之前那种费用扣除标准的简单调整，而应是结合税制结构调整的制度完善。

　　一是建立了综合和分类相结合的税制，并合理划分综合课税项目和分类课税项目。这次改革把工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费等属于劳动报酬性质的收入纳入到综合课税范围，其他财产所得和偶然所得等仍采用分类计征方式。这就基本建立了综合与分类相结合的个人所得税制度，能更好地发挥个人所得税在收入分配上的调节作用。

　　二是完善了个人所得税的税前费用扣除制度。税前扣除项目包括成本费用扣除（与劳动、生产经营相关的支出）、基本生计扣除（个人基本生活支出，包括赡养、抚养等扣除）、专项扣除（包括子女教育支出、基本房贷利息支出等扣除）和特殊扣除（如捐赠支出）项目。这次改革在将原费用扣除标准上增加了子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除，扩大了个人所得税的扣除范围，一方面，有利于完善个人所得税税制，因为专项附加扣除考虑了个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平；另一方面，有利于进一步提高人民的健康水平和教育水平及改善人民居住条件。

　　三是提高了生计费用扣除标准。个人生计费用标准作为费用扣除制度的因素之一，对纳税人能否在征税后维持自身及家庭成员的基本生活有重要的影响。生计费用扣除与专项费用扣除的不同在于前者的项目基本构成是个人基本生活支出，因此生计费用标准的界定需要充分考虑个人所得税费用扣除设定的初衷，即维持纳税人基本生活费用。这次改革将基本费用扣除标准由每月3500元提高至每月5000元，这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素，并体现了一定前瞻性。按此标准并结合税率结构调整测算，取得工资、薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负会明显下降，有利于增加居民收入、增强消费能力。

　　四是优化调整了税率结构，扩大了较低档税率级距。税率反映了征税的深度，税率的设计是个人所得税改革的重要内容。这次个人所得税改革对税率设计作了以下调整：综合所得税率设计以现行工资、薪金所得税率（3%至45%的7级超额累进税率）为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距；经营所得税率以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础，保持5%至35%的5级税率不变，适当调整各档税率的级距，其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。这种税率设计同样有利于降低中低收入阶层的税收负担。

　　应该说，要实行综合与分类相结合的个人所得税制度，必须具备建立个人所得税纳税人识别号码、个人收入和财产信息系统制度、一定的税收征管能力和水平等基本条件，唯有如此，才能发挥个人所得税的应有功能。（张学诞）